学前教育三大体制如何优化

“2010年以来，我国学前教育进入了快车道，目前入园难问题有效缓解。但从总体上看，学前教育仍是教育体系的短板，主要体现在发展不平衡不充分，政策保障体系不完善。面对制约学前教育发展的突出问题，‘深化改革规范发展’这八个字含义深刻。”日前，教育部基础教育司司长吕玉刚在“学前教育深化改革与发展研讨会”上说。

前不久，《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》发布，对新时代学前教育改革发展作出了顶层设计和系统谋划。为贯彻落实好《若干意见》，北师大首都教育经济研究院、中国教育与社会发展研究院联合主办了此次会议，与会专家学者围绕财政体制、管理体制、办园体制如何优化展开了研讨。

财政体制：投入比例与机制尚需突破

近年来，我国学前教育经费投入实现大幅度增长，2017年总投入为3255亿元，比上年增长16.11%。但总体来说，经费投入现状可以用“三个比较低”来概括：一是投入水平比较低，二是财政性投入占比比较低，三是财政投入中中央财政占比比较低。此外，在投入机制方面，各级学前教育生均拨款制度还不够完善，省以下分担机制还不够明确，促进多元投入的机制还不够健全。

《若干意见》明确提出，健全经费投入长效机制，主要有三项措施：一是优化经费投入结构，逐步提高学前教育财政投入和支出水平，中央财政继续安排支持学前教育发展专项资金。二是健全学前教育成本分担机制。三是完善学前教育资助制度。

“我们要坚持政府主导，建立公益普惠的学前教育公共服务体系，那么，政府投入比例多大才能实现政府主导？这个钱投到什么地方去？在经费投入机制方面省级政府起什么作用？”北师大经济与工商管理学院教授袁连生连发三问。

袁连生进一步阐释说，国际上一个大趋势是OECD（经济合作与发展组织）国家政府投入学前教育的比例在普遍提高，学前教育免费的国家在增多。我国强调政府主导，应该确定一个比例界限，还要明确是体现在主要投入到实现公益普惠办园方向上，还是体现在《若干意见》提出的到2020年全国公办园原则上达到50%这一办园比例上。此外，以县为主的管理体制下，区县的财政支出压力很大，应明确实行省级统筹，适当增加和上移省级支出责任。

“从生均财政投入来看，相对于其他教育阶段，学前阶段最不均衡。核心问题是政府分担比例过低，政府在某些特定幼儿园分担比例过高，幼儿园保教费对于一部分家庭可负担性有非常大的挑战，越穷的孩子分担比例越高。”北京大学中国教育财政科学研究所副研究员宋映泉分享了一项研究，并提出目前的投入方式如果不改，投入更多的钱可能是在增大不公平。

管理体制：政府主导意识的落实需要支撑

针对我国学前教育监管体制机制不健全的现状，《若干意见》提出，健全管理体制，认真落实国务院领导、省市统筹、以县为主的管理体制。落实监管责任，建立健全教育部门主管、各有关部门分工负责的监管机制。

“政府主导是实现学前教育公益普惠的根本保障。”贵州省教育厅学前教育处处长谢旌深有体会地说，贵州省学前教育2011年后之所以能取得较大发展成效，关键在于政府重视。“我们要形成完善的体制机制，政府主导非常重要。政府主导不能只是喊口号，主导意识的落实需要几个支撑：一是要配备足够的监管队伍，二是要用目标任务引导，三是要对各级政府督导。”

中国学前教育研究会管理专委会主任柳倩，考察了一个省的地方政府官员在学前教育发展这个板块的考核指标。她观察到两种考核指标，第一种是由政府教育督导委员会办公室牵头的，考核对象是人民政府。第二种牵头部门加了一个省委组织部，并说明评价结果作为干部选拔任用的重要依据。结果显示，前者是部分达标，后者是全部达标。

“当我们把学前教育纳入对政府和主要官员的考核时，尤其是作为干部选拔任用的重要依据时，是不是可以产生更明显的标尺效应？”柳倩提出了自己的思考。

在奕阳教育集团董事长张守礼看来，目前我国学前教育在管理体制上基本纳入义务教育，政府主导、全面管控学前教育的时代已来临。当前管理上的一个难点是，怎么升级完善现有的普惠性民办园管理制度，促进非营利机制的发展。

办园体制：理顺管理关系明确类型概念

改革开放以来，我国办园体制经历了从“部门办园与集体办园‘两条腿走路’”，到“以公办园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合”，再到“以政府为主导、社会参与、公办民办并举”的发展阶段，由此形成了公办园、公办性质园、民办园等不同类型的幼儿园。按照《民办教育促进法》相关规定，现有民办园将进行非营利性民办园或营利性民办园分类登记。

为扩大学前教育资源供给，《若干意见》提出，大力发展公办园。鼓励支持街道、村集体、有实力的国有企事业单位，特别是普通高等学校举办公办园。鼓励社会力量办园。政府加大扶持力度，引导社会力量更多举办普惠性幼儿园。

“如果我们想实质性地解决学前教育普惠资源有效供给的问题，真正的抓手不在于投入的研究，而在于办园体制的解决。”渤海大学教育科学学院教授王东说，现有的办园体制有些混乱，需要从法制上、管理体制上进行简单化、清晰化的梳理，使得它们的性质、经费来源、管理模式得以明确并纳入管理系统，而这正是建立有效学前教育供给体系的基础性条件。

北师大中国民办教育研究院院长周海涛发现，《若干意见》发布后，一些地方政府在民办园的性质选择上存在困惑，有的地方把普惠园等同非营利园，有的地方在非营利园里又分出非营利普惠园和非营利选择园。因此，他建议对新政精准解读和实施的过程中，要进一步捋顺这些关系。

怎么理解营利园和非营利园？公办园和公办性质园怎么界定？公办园是不是就是普惠的？“我们现在老是把收费当成判断营利不营利、普惠不普惠的标准，这是有问题的。”北师大学前教育系教授冯晓霞说，现在大家普遍感觉收费低就是普惠的，这是两回事，收费低也可以通过降低质量、克扣孩子伙食来营利。因此，政府对各种类型园的基本概念要有清晰的界定。

会议最后，全国人大常委会委员、中国教育与社会发展研究院副理事长庞丽娟教授，结合《若干意见》精神对与会者所讨论的学前教育管理体制、财政体制和办园体制进行小结性发言，强调了建立健全政策保障机制和学前教育立法的重要性。（中国教育新闻网记者 纪秀君）