全面深刻认识大数据推动治理能力现代化

习近平总书记在“4·19”讲话中指出，要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，更好地用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策。国家“十三五”规划纲要明确提出，要实施国家大数据战略，把大数据作为基础性战略资源，全面实施促进大数据发展行动。作为最大的数据资源拥有者和社会治理者，深刻认识大数据，自觉应用大数据、引领推动大数据，是各级政府部门应当承担的职责使命，也是顺应时代发展的大势所趋。

大数据开启人类发展新时代

随着移动互联网、物联网、传感器等科技的发展，全球数据量以前所未有的速度爆发式增长，在“一切皆可量化”的大潮下，大到天文地理、社会变迁，小到购物消费、沟通交流，甚至人体自身，一切都以数据的形式被记录下来，整个世界正在被“数据化”，大数据成为新的核心资源、基础设施、思维方式，一个全新时代的浪潮正朝我们汹涌而来。

大数据孕育经济社会发展新动力。大数据作为人类有史以来最伟大的创新资源，可以与各行各业发生化学发应，为创新提供无穷无尽的“燃料”。比如，大数据与零售业相结合，可以实现商家与用户的“细胞级”连接和个性化服务，显著提升销售服务水平和资源配置效率；与3D打印技术相结合，将推动制造业进入“定制化”“个性化”“增材制造”的新时代；与金融业相结合，能够消除借贷双方信息不对称，有效提高资本流动效率。据预测，大数据在美国可以使零售业增加60%的运营利润，在医疗业每年产生3000亿美元的潜在价值。到2020年，大数据将带动欧盟GDP提升1.9%，创造2060亿欧元的价值，创造10万个工作岗位。以大数据承载引领的信息流、物质流、资金流、人才流，蕴含着改变人类和世界的巨大能量。

大数据重塑国际战略竞争新格局。习近平总书记指出：“大数据是工业社会的‘自由’资源，谁掌握了数据，谁就掌握了主动权。”当前，大国竞争的焦点正从对资本、土地、人口、资源（能源）的争夺转向对大数据的争夺，“制数权”成为继制陆权、制海权、制空权之后的新制权，成为重构国家综合竞争优势的新高地。当前，全球有60多个国家制定了与大数据有关的战略规划。美国发布“大数据研究和发展计划”，从国家安全和未来竞争力的高度推动大数据战略，并在TPP等贸易协定中推行“数据跨境自由流动”，意图掌握全球数据主导权。欧盟力推“数据价值链战略计划”、日本发布以大数据为重点的《面向2020年的ICT综合战略》、英国发布“数据能力发展战略规划”等，积极抢占大数据的战略制高点和主动权。

大数据引领人类生产生活新方式。基于大数据的各种创新层出不穷，深刻改变着人们的生活。智能导航、数字地图服务能够自动规划出最便捷的道路方案；网络约车、顺风车、定制巴士等服务，为人们提供更便捷高效的出行方式；移动支付、电子商务改变了人们的消费方式，让人们轻而易举地找到自己感兴趣的商品；信用大数据让人们随时随地享受各种服务，让生活变得更加简单、快捷；新闻资讯的分众传播、精准推送，让人们第一时间获取自己感兴趣的信息；基因大数据让患者可以得到“量身定制”的治疗。2015年1月，美国总统奥巴马宣布开展“精准医学”计划，2015年3月，我国有关部门也提出了“精准医疗”计划，基于基因大数据的精准医疗将有可能颠覆人类的医学体系。还有无人驾驶、远程教育、人工智能，这些与大数据紧密相关的现代科技，以前所未有的速度对人类衣食住行方方面面产生重大而深远的影响。

大数据带来认识改造世界新思维。大数据深刻地冲击和颠覆人类认识、改造世界的传统方法和视角。图灵奖得主吉姆·格雷将“数据探索”称为继理论方法、实验方法、仿真方法之后，人类认识世界的“第四范式”。通过大数据分析，人们可以在浩如烟海的数据海洋中发掘事物之间隐蔽的相关性，发现世界运行的新模式、新知识、新规律，推演预测未来发展趋势。数据就像神奇的魔方，使用的维度越多，其焕发出的价值越大。大数据专家、牛津大学教授舍恩伯格说，“将世界看作可以理解的数据的海洋，为我们提供了一个从未有过的审视现实的视角。它是一种可以渗透到所有生活领域的世界观。”

大数据催生治理能力大变革

纵观人类历史上每一次科技革命，无不对政府治理模式产生重大而深远的影响。大数据正在以超乎想象的广度和深度推动全球政府治理理念、环境、方法创新，为政府治理深度“赋能”，“以数治国”的时代正在到来。

推动公共决策科学化。大数据、云计算正在深刻改变信息的获取和处理方式，进而深刻改变决策方式。大数据不仅记录过去，还能预测未来；不仅展现总体走势，还能呈现具体细节；不仅揭示事物之间的普遍关联，还能帮助发现深层次原因，这将极大改变决策信息不对称的困境，让政府的宏观调控、社会治理等各方面决策更加精准有效。西方国家积极运用大数据助力决策，比如，美国实施“万维信息触角计划”，把所有人的基本资料、信用卡交易、医疗保险、出入境等数据整合起来，通过大数据分析为社会管理和政府决策提供支持；联合国启动实施“全球脉动”项目，利用大数据准确预测地区失业率、支出削减和疾病暴发等，促进全球经济发展和公共服务。大数据将推动决策告别“拍脑袋”“凭感觉”，真正进入“依数决策”“科学决策”时代。

推动社会治理精细化。大数据分析能够揭示传统方法难以揭示的规律和关联，促进公共资源配置更加合理、公共治理措施更加精准。比如，美国纽约市政府在哈得孙河沿岸安装大量传感器，实时采集河水的盐度、浊度、叶绿素含量、颗粒物粒径等数据，形成一条虚拟的“数字河流”，从中分析河流污染原因并实施针对性治理；纽约警方开发数据地图，分析历史案件与发薪日、体育赛事、天气变化等变量的相关性，预测罪案“热点”地区并预先部署警力，使该市案发数量显著下降。大数据不仅有“丰富性”的优势，还有“真实性”的保障，因为支持决策的数据并非“为搜集而搜集”，而是在经济社会运行和人们日常活动中自然产生的，并且相互之间可以交叉验证，这就使“数据注水”“统计偏差”等问题迎刃而解，使决策者能够全方位洞察和掌握基层真实信息，使政府微观治理、基层治理的能力得到极大提升。

推动管理服务高效化。当前，政府在管理服务方面存在一些群众反映强烈的问题，比如“奇葩证明”“跑腿盖章”、政策“一刀切”、等候时间过长、程序过于烦琐等问题，这既有政府信息不对称的原因，也有管理与服务的矛盾难以平衡的制约。随着大数据的深入应用，这些难题都将得到解决。大数据分析可以精准识别不同人群的真实情况和需求，从而优化服务水平、提高管理质量；政府大数据的互联互通，能够让“数据多跑路，群众少跑腿”。更为重要的是，大数据为解决管理与服务、风险与便利之间的矛盾提供了有力武器。运用大数据，不仅能够提高全方位高风险掌控能力，让政府在简政放权时既“放得开”又“管得住”，还可以重构社会信用体系和道德体系，通过“人在干、数在记、云在算”，确保违规者“一处失信，处处受制”，从而降低社会信任成本和协作成本，为解决食品安全、医患纠纷、诚信缺失等社会顽疾提供有效途径，为我国实现从传统的基于身份的“熟人社会”“人情社会”向基于契约的陌生人大规模协作的现代社会转型提供有力支撑。

推动权力运行规范化。李克强总理指出，要把执法权力关进“数据铁笼”，让权力运行处处留痕。产生腐败的一个重要原因在于信息不对称，大数据则是消除信息不对称的利器。利用大数据，可以打破“信息黑箱”，让权力的运行可记录、可分析、可还原，让一切幕后交易和暗箱操作无处藏身；可以锻造“数据铁笼”，让权力的边界更加清晰、监督更加刚性；可以打造“数据之剑”，通过大数据比对分析，让一切异常现象和违法行为受到惩处、追究。现在，国内一些省市将大数据运用到惠民政策检查、城市规划和工程建设、农村“三资”、农民补贴发放领取、公车管理等领域，通过数据比对，使一批违法违规现象浮出水面，成为大数据反腐的成功实践。

推动治理模式开放化。习近平总书记指出：“必须提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力。”从单向管理向党委、政府、社会组织、人民群众多元共治转变，是现代国家治理的重要特征。大数据是引领多元共治的重要力量。数据互通将有效引领治理互动，比如，将交通、地理、市政、环境等各方面公共数据向社会开放，能够激发社会各方创新运用。另一方面，公众也可以通过向政府部门提供数据，帮助有关部门提高治理能力。数据公开将有力促进社会监督，助力建设“阳光政府”，有效提高政府公信力，帮助政府走出“塔西佗陷阱”。总之，大数据就像一座政府和公众互信、互动、互助的桥梁，是打造智慧政府、开放政府的重要途径。

加快以大数据推动治理能力现代化

习近平总书记指出，要建设全国一体化的国家大数据中心，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。2015年9月，国务院公开发布《促进大数据发展行动纲要》，提出要将大数据作为提升政府治理能力的重要手段，打造精准治理、多方协作的社会治理新模式。各级政府应当发挥引领全社会大数据创新的“发动机”和“先行者”作用。

建立完善公共数据采集体系。广泛而高效的数据采集体系，是大数据应用的前提和基础。要丰富数据采集的来源，加快推进电子政务建设，推动政务应用各个环节实现无纸化、数据化。要完善公共数据采集机制，在卫生、交通、教育、经济、治安等各个领域制定“最小数据标准集”，规定数据采集的统一标准和最低要求，实现公共数据采集的标准化、规范化、常态化。要优化数据采集手段，着眼“万物互联”的未来趋势，在农业、工业、城市、自然环境等各个领域部署数据采集系统，既加强政府主动采集，又建立政府和社会互动的大数据采集机制，最大程度地延伸数据采集的触角，比如将传感器嵌入公共汽车采集沿途环境数据，利用智能家居网络采集城市各个角落空气质量数据等，通过共享共用，实现数据采集效率的最大化。

推动公共数据资源开放共享。大数据开放跨界才有大价值。要大力推动政府部门数据共享，建设公共数据统一共享交换平台，制定数据共享制度，明确各部门数据共享的范围边界和使用方式，厘清各部门数据管理及共享的义务和权利，打通数据壁垒、消除数据孤岛。要推动公共数据向社会开放，建设公共数据统一开放平台，建立公共机构和事业单位数据清单，在保护国家秘密安全和群众隐私安全的前提下，稳步推进公共数据资源统一汇聚和集中开放。要规范数据开放的格式和标准，确保开放的是原始底层数据，而不是经过加工处理的信息；是标准的、机器可读的数据，而不是只能看、不能用的“伪数据”。要以数据开放激发创新活力，可以探索开展多种形式的数据挖掘和应用大赛，鼓励社会各方积极参与，最大限度地发掘公共数据的价值。

加强数据基础研究与核心技术攻关。据预计，2020年全球数据量将达到40万亿GB，其中90%是语音、图片、视频等难以被机器直接读取和理解的非结构化数据，离开核心技术的支持，大数据应用就是空中楼阁。要大力推动海量数据存储、数据清洗、数据分析发掘、数据可视化、信息安全与隐私保护等领域关键技术攻关，围绕数据科学理论体系、大数据计算系统与分析理论、大数据驱动的颠覆性应用模型探索等重大基础研究进行前瞻布局，开展数据科学研究，引导和鼓励在大数据理论、方法及关键应用技术等方面展开探索。要推动形成安全可靠的大数据技术体系。要探索政产学研用相结合的协同创新模式和基于开源社区的开放创新模式，调动各方技术攻关的积极性。

完善数据治理的基础保障。未来，大数据平台、云计算中心将同水、电、煤、气一样，成为保障经济社会发展的公共基础设施。现在，一些商业互联网巨头纷纷在大数据、云计算基础设施发力，事实上成为未来公共基础服务的提供者。在这个领域，政府不应缺位。要统筹政务数据资源和社会数据资源，布局国家大数据平台、数据中心等基础设施，建设绿色环保、低成本、高效率、基于云计算的大数据基础设施和区域性、行业性数据汇聚平台，避免盲目建设和重复投资。要完善大数据法规制度建设，实现对数据采集、传输、存储、利用、开放、交易等各个环节的规范管理，以规范促利用、以规范促开放。对数据资产的价值如何衡量，数据所有权如何界定划分，数据侵权责任的认定等，都要从法律法规等层面予以厘清。要健全大数据管理和应用的体制机制，明确专门机构负责统筹数据的采集、存储、交换、使用。

筑牢保障数据安全的坚固防线。大数据也带来很多新的问题和挑战，比如数据安全问题、隐私保护问题、数据主权问题等，没有坚实的安全保障，大数据应用越深入，带来的风险就越大。必须高度重视、同步部署数据安全措施。要强化制度机制保障，落实信息安全等级保护、风险评估等网络安全制度，建立完善大数据安全评估体系，明确数据采集、使用等各个环节的责任与要求，确保国家秘密安全和个人隐私安全。要强化网络安全技术支撑，推进信息产品国产化替代，采用安全可信产品和服务，加强网络安全防护体系和态势感知能力建设，提高数据安全的监测和攻防能力。要加快立法进程，明确法律底线，对数据窃密、篡改、攻击等违法行为坚决依法打击。

作者：卿立新，中共湖南省委副秘书长、省委宣传部副部长、省委网信办主任

来源：《新湘评论》