公益普惠的学前教育如何实现

习近平总书记在全国教育大会上提出要“坚持以人民为中心发展教育，坚持深化教育改革创新”。为落实全国教育大会精神，破解阻碍学前教育普及普惠的体制机制难题，学前周刊特邀业内专家提供相关对策建议。

2018年9月10日召开的全国教育大会为新时代的教育工作吹响了集结号，发出了动员令。坚持以人民为中心，满足广大人民群众对学前教育的现实期待，切实加强公益普惠的学前教育公共服务，是发展学前教育的根本方向。要通过完善学前教育体制机制，努力建立起更加合理的学前教育公共服务体系。

坚持政府主导，确保学前教育的公益性

公益性是学前教育的重要特性。教育的公益性就是实现教育的公共利益，包括政府投入在内的各种教育投入不是为少数人的特殊需要服务，而是关注大多数人的共同利益和需求，实现教育价值的公共性、社会性。政府是确保学前教育公益性的决定因素，学前教育的公益性需要政府主导。要加强政府对学前教育的投入，使学前教育真正满足大多数家庭和大多数儿童的利益和需要，具体表现为大多数家庭可接受、可享有、非排他性并有满足感。整体来看，学前教育提供的是超越了即时性、个体利益或个人消费的服务，它增加了社会效益，促进了儿童的发展和后继成长，为未来国家的高质量人力资源打下了坚实基础，也是阻断贫困代际传递的重要途径。学前教育的受益方不只是儿童和家庭，还包括整个社会和全体公众。

广覆盖、保基本、有质量的学前教育服务就是公益性的服务，是在政府支持下，广大儿童能以较低成本获得入园机会，得到有质量的基本公共教育服务。我国“十二五”和“十三五”期间都制定了基本公共服务均等化规划，明确将学前教育纳入基本公共服务范围，并明确了基本公共服务要从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，以普惠性、保基本、均等化、可持续为方向，遵循“兜住底线、引导预期，统筹资源、促进均等，政府主责、共享发展，完善制度、改革创新”的基本要求。

加强科学规划，不断完善学前教育公共服务体系

到2035年，我国要全面普及学前三年教育，建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，形成完善的学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系，为幼儿提供更充裕、更普惠、更优质的学前教育。要实现这个目标，必须加强政府对学前教育的规划和投入。

从我国学前教育发展的现实来看，乡镇中心园和老旧城区幼儿园无法完全依靠小区配套来扩充资源，必须通过政府精心规划、加强投入，尤其是补差性、修正性规划来实现学前教育资源的扩增；必须加强普惠性学前教育资源调查，在资源相对不足的地区完善规划，补建、增建、改建、扩建幼儿园，加强土地资源的供应和财政投入，让普惠性学前教育资源真正靠近群众，亲近百姓，切实满足人民群众的需要。政府必须充分发挥规划、投入和协调功能，优先考虑幼儿园的规划和建设，努力扩增普惠性学前教育资源。

国家要求制定小区配套园建设管理办法，健全发展改革、自然资源、住房城乡建设、教育等部门联动管理机制，做好配套园规划、土地出让、园舍设计建设、验收、移交、办园等环节的监督管理。小区配套园的建设，是坚持公益普惠学前教育方向的保证，需要政府各部门通力协作与配合，必须明确政府不同部门的责任，全力确保小区配套园建设到位。国家要求老城（棚户区）改造、新城开发和居住区建设、易地扶贫搬迁应将配套建设幼儿园纳入公共管理和公共服务设施建设规划，并按照相关标准和规范予以建设，确保配套园与首期建设的居民住宅区同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。这“五同步”是解决小区配套园问题的有效举措，也是政府协同建设小区配套园的重要经验，更是广大小区居民的热烈呼唤和殷切期盼。

国家要求中央财政继续安排支持学前教育发展资金，支持地方多种形式扩大普惠性资源。地方各级政府要健全学前教育经费投入机制，规范使用管理，强化绩效评价，提高使用效益。政府投入效益的核心就是普惠性资源的增长，就是人民群众的满意度。政府只有加强对学前教育的投入，才能确保学前教育公益普惠的基本方向，而不会成为资本的逐利场。要从有质量的基本要求出发，坚持普惠性原则，科学确定办园成本，实行政府与家长合理分担，确保幼儿园正常运行，确保幼儿园的教育质量。

加强监督管理，全方位确保普惠性

实现学前教育的公益普惠是一项系统工程，需要从多个层面协调发力。国家学前教育三年行动计划实施以来，学前教育专项对推进学前教育公益普惠产生了非常重要的作用。继续实施学前教育专项行动计划意味着要将公益普惠的政策落实到最困难、最需要的人群，真正实现学前教育普惠意义上的普及。

我国已经提出了学前教育普惠的目标，到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%。广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系基本建成，学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系基本完善。公办园在园幼儿占比偏低的省份，逐步提高其占比，到2020年全国原则上达到50%，各地可从实际出发确定具体发展目标。积极扶持民办园提供普惠性服务，规范营利性民办园发展，满足家长不同选择性需求。

公办园是在各级政府长期支持下发展起来的，具有公益普惠性，也是当地高质量幼儿园的典范。公办园面向全体儿童，政府与家庭合理分担教育成本，教师待遇得到基本保障，教师权益得到较好的维护，教师的专业素养相对较高，对当地其他幼儿园有引领和辐射作用。

国家要求积极挖潜扩大增量，努力为社会提供更多的普惠性服务。充分利用腾退搬迁的空置厂房、乡村公共服务设施、农村中小学闲置校舍等资源，以租赁、租借、划转等形式举办公办园。鼓励支持街道、村集体、有实力的国有企事业单位，特别是普通高等学校举办公办园，在为本单位职工子女入园提供便利的同时，也为社会提供普惠性服务。对现有的潜在学前教育资源，一要采取各种措施努力争取，力争充实到学前教育资源中；二要使这些资源成为普惠性资源，为社会提供普惠性服务；三是从一定意义上重申社会组织和社会机构对发展普惠性学前教育的社会责任，国有企事业单位、街道和村级组织，尤其是普通高校要成为普惠性学前教育的支持者、促进者、践行者。

国家要求鼓励社会力量办园，加大扶持力度，引导社会力量更多举办普惠园。政府主导不是政府包办，而是政府加强引导和管理，实行公、民办并举的举措，积极举办公办园，鼓励和支持举办普惠性民办园。如果民办园不能得到政府扶持，就难以实现真正意义上的普惠，更难实现有质量的普惠。政府对民办园的扶持，首先，应以标准为基础，坚持普惠性民办园的认定标准，确保政府投入的合理性和有效性；其次，扶持方式是多样的，扶持方式的选择从幼儿园的现实需要出发，以促运行和保质量为重点，注重针对性，避免避重就轻的象征性意义上的扶持；再其次，应关注贡献和教育质量。（作者系南京师范大学教授 虞永平）